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Turquie : la constitutionnalisation inachevée (4)

lundi 19 juillet 2010, par Jean Marcou

La fin des illusions : vers un constitutionnalisme réel permettant le développement de la démocratie et de l’État de droit

Nous venons de voir que l’antériorité de l’expérience constitutionnelle turque est indiscutable. C’est au cours des dernières décennies de l’empire et de la période kémaliste que se façonne la culture constitutionnelle turque autour de grands débats de fond : rôle des élites et de l’armée dans les entreprises de réforme, instauration d’une citoyenneté et d’une démocratie véritables, dilemme entre le maintien de traditions religieuses ou identitaires et le développement d’un réformisme d’inspiration occidentale. Toutefois, le constat de cette antériorité est ambigu car, si l’invocation constitutionnelle a été un phénomène permanent de l’empire puis de la république depuis le milieu du XIXe siècle, les expériences de constitutionnalisation véritable sont finalement restées marginales. Ce qui frappe le plus dans l’examen de ces phénomènes, c’est qu’ils ont été moins provoqués par une revendication sociale de limitation et de contrôle de l’exercice du pouvoir, que motivés par la volonté d’accéder à une sorte de modernité politique. Ainsi, plus qu’un phénomène de constitutionnalisation du pouvoir, la République kémaliste est l’aboutissement d’un processus de modernisation de l’État et de la société. Pourtant, elle n’a pas enterré le mouvement constitutionnel turc car, en dépit de son caractère autoritaire, elle a implanté dans la structure politique turque des principes et des institutions qui ont été amenés à s’épanouir postérieurement. À l’issue de la mort d’Atatürk et de la Seconde Guerre mondiale, dans un contexte nouveau, la question constitutionnelle allait ainsi connaître de nouveaux développements.

L’expérience de démocratie parlementaire dans le cadre de la Constitution kémaliste de 1924

En Turquie, le passage à la démocratie ne fut pas au départ la conséquence d’un mouvement social de fond ou d’une rupture politique importante. Conformément à ce que nous avons pu observer jusqu’à présent, cette mutation devait d’abord être provoquée par les élites gouvernantes pour des raisons très pragmatiques de politique internationale (faciliter l’insertion de la Turquie dans le bloc occidental face à la menace soviétique) et de politique intérieure (donner un nouveau souffle au régime). Elle ne se traduisit ainsi par aucune réforme constitutionnelle, mais fut la conséquence d’un enchaînement de faits et de décisions qui générèrent, finalement, un changement de fond. Deux événements furent à cet égard déterminants : le discours du 1er novembre 1945 à la GANT, où Ismet Inönü (le successeur d’Atatürk) souhaita la création d’un parti d’opposition, et l’instauration du suffrage universel direct en 1946 dans un pays qui votait depuis l’Empire ottoman au suffrage indirect. Ces événements débouchèrent d’une part sur la fondation, dès 1946, d’un Parti démocrate par des dissidents du parti unique kémaliste (Parti républicain du peuple, Cumhuriyet Halk Partisi, CHP) qui revendiquaient moins d’étatisme et plus de démocratie et, d’autre part, sur la victoire sans appel de ce nouveau parti aux élections générales de mai 1950. Après vingt-sept ans de règne sans partage, le CHP dut accepter de céder le pouvoir à un parti d’opposition : Celal Bayar fut élu par la nouvelle Assemblée à la présidence de la République et Adnan Menderes devint Premier ministre. La Turquie avait vécu, en l’occurrence, une rupture comparable par son ampleur à celles de 1876, de 1908 et de 1923. Même si cet événement fut initié, comme nous le disions, par les élites au pouvoir dont les desseins étaient loin d’être exclusivement idéalistes, on ne peut s’empêcher de penser qu’il illustrait l’accession de ce pays à une certaine maturité politique. Car il montrait que le gouvernement au pouvoir avait non seulement décidé d’organiser des élections libres, mais qu’il avait aussi accepté de se soumettre à leur verdict. En réalité, les élections de 1950, en faisant entrer la pratique de l’alternance dans le système politique turc contemporain, ont constitué un pas important vers la constitutionnalisation du pouvoir.

Pour autant, les événements qui devaient se dérouler dans les années cinquante allaient montrer que la Turquie avait du mal à dominer les conséquences de ces mutations fondamentales. En effet, le Parti démocrate exerça le pouvoir sans partage pendant une dizaine d’années. On a surtout retenu de cette époque les réformes qui conduisirent à la remise en cause des aspects les plus saillants et les plus militants de la laïcité kémaliste. En fait, le gouvernement de Menderes toucha peu aux fondements essentiels de la laïcité turque. Il s’employa surtout à tempérer l’activisme laïciste des décennies précédentes et à promouvoir une désétatisation sensible pour accompagner une politique économique d’inspiration libérale.

Plus inquiétante fut la difficulté à faire fonctionner une vraie démocratie parlementaire qui se révéla alors. Les avatars de la décennie démocrate contribuèrent, en fait, à mettre en lumière l’illusion constitutionnelle dans laquelle vivait la Turquie, en montrant d’une part que la Constitution de 1924, restée en vigueur, s’avérait incapable d’assurer le fonctionnement du régime représentatif ou de garantir efficacement les droits fondamentaux et, d’autre part, que les acteurs politiques étaient loin d’accepter le consensus minimum nécessaire au fonctionnement d’un système politique reposant sur l’alternance. En effet, les « Républicains », tout en consentant à l’existence d’un parti d’opposition, avaient tout fait pour l’empêcher d’accéder au pouvoir. Quant aux « Démocrates », une fois au gouvernement, ils eurent souvent le même comportement de parti unique et appliquèrent à l’opposition républicaine, ou à la presse, le régime qu’ils avaient eux-mêmes subi avant 1950. Dans un tel contexte, face aux crises politiques et aux violations des droits fondamentaux, la revendication constitutionnaliste retrouva l’aspect symbolique et militant qu’elle avait déjà pu avoir au cours de l’histoire turque (notamment dans la période qui avait précédé la révolution « Jeunes-Turcs ») auprès de certains intellectuels, universitaires et officiers. Ces gens se mirent à penser que la démocratie parlementaire fonctionnait mal en Turquie parce que la Constitution, inadaptée, préservait mal l’existence libre des partis politiques, la liberté de la presse, l’autonomie des universités ou l’indépendance de la magistrature et que, par ailleurs, la dévolution exclusive de la souveraineté nationale à la Grande Assemblée qu’elle réalisait conduisait en réalité à une dictature de la majorité parlementaire et, donc, de son gouvernement.

Au cours du premier semestre 1960, la situation politique se détériora sous l’effet conjugué d’une agitation dans les universités et d’une crise due à une politique économique peu cohérente. De façon significative, les manifestations étudiantes, qui devaient précéder l’intervention militaire du 27 mai 1960, commencèrent après qu’un professeur de droit constitutionnel de l’Université d’Istanbul décida de refuser de faire son cours, une telle matière ayant cessé, selon lui, d’exister en Turquie.

Les contradictions du processus de constitutionnalisation et le cercle vicieux de la démocratisation dans la Turquie contemporaine

Le coup d’État du 27 mai 1960 devait contribuer à mettre à jour les contradictions fondamentales du processus constitutionnel et démocratique en Turquie. On sait, en effet, que cette intervention militaire s’afficha à l’époque comme un coup d’État progressiste, le préambule de la Constitution de 1961 allant même jusqu’à parler de « révolution ». Il est vrai qu’elle déboucha sur l’un des régimes politiques les plus libéraux que la Turquie ait jamais connu. Une effervescence intellectuelle réformatrice, qui marqua toute une génération de professeurs de droit constitutionnel, accompagna l’élaboration d’une nouvelle constitution. On procéda à une analyse encyclopédique des constitutions du monde, pour donner aux rédacteurs du nouveau texte la meilleure actualité constitutionnelle. On n’hésita pas à innover dans de nombreux domaines, notamment dans celui de l’État de droit, en créant une cour constitutionnelle et en instaurant un contrôle de constitutionnalité, à une époque où de tels mécanismes n’étaient pas aussi courants qu’aujourd’hui. En outre, pour la première fois dans l’histoire turque, l’élaboration d’une constitution fut placée sous le contrôle d’une assemblée constituante composée de membres élus par les partis politiques et les organisations sociales. Le texte final fut soumis à référendum et son approbation ne fut pas que de pure forme, puisque plus de 38 % de l’électorat turc refusa de ratifier le texte. Sa promulgation permit finalement la tenue, dès le mois d’octobre 1961, d’élections législatives qui confirmèrent, en dépit de la victoire des « Républicains », l’existence d’une opposition active, fidèle aux « Démocrates » et désormais rassemblée autour du Parti de la justice de Süleyman Demirel.

Par la Constitution de 1961, la Turquie du début des années soixante se donnait néanmoins l’apparence d’une république audacieuse, qui corrigeait les imperfections de son ouverture des années cinquante et franchissait une nouvelle étape de sa modernisation politique en constitutionnalisant sa démocratie parlementaire (Kili S., 1971). Au moment où bon nombre de pays méditerranéens (l’Espagne, le Portugal, la Grèce) vivaient encore sous la dictature, la Turquie, qui par ailleurs avait refusé de s’associer dans les années cinquante au mouvement des non-alignés, apparaissait ainsi comme le bon élève de la « démocratie à l’occidentale » en Méditerranée orientale. Mais cette apparente euphorie politique ne pouvait faire oublier que, pour la première fois dans l’histoire de la République, l’armée était sortie de ses casernes, prenant par là même conscience du rôle qu’elle pouvait jouer dans le système politique turc. L’armée eut d’ailleurs le souci d’assurer, d’emblée, la pérennité de sa présence politique, en faisant élire par le Parlement à la présidence de la République le général Gürsel qui était à la tête du comité qui avait dirigé le coup d’État. En outre, cette normalisation politique s’accompagna d’une répression spectaculaire débouchant, notamment, sur le procès solennel des dirigeants démocrates et l’exécution de certains d’entre eux, dont le Premier ministre déchu, Adnan Menderes. Les anciens dirigeants démocrates étant principalement accusés, en l’occurrence, d’avoir voulu « changer, modifier et abroger de force la Constitution », le constitutionnalisme fut là encore en vue mais bien sûr pas pour la meilleure cause.

Le coup d’État du 27 mai et la période d’instabilité qui l’avait précédé confirmaient, en fait, le décalage entre les projets d’une élite réformatrice et l’aptitude de la société civile à assimiler des réformes initiées de façon volontariste, mais ils montraient surtout la complexité qui était celle d’un processus de modernisation qui avait plus d’un siècle d’existence en Turquie. Car, désormais, ce processus devait être constitutionnel, démocratique et recevoir l’aval de la société civile. Dès lors, loin de déboucher sur une ère de sérénité politique, le coup d’État de 1960 allait conduire à de nouvelles phases d’instabilité.

À l’échec de la démocratisation des années cinquante, les constituants de 1961, qui incriminaient surtout la Constitution de 1924, avaient réagi par un texte ambitieux qui cherchait non seulement à instaurer des garanties contre les risques d’excès des gouvernants, en créant des contre-pouvoirs, mais aussi à émanciper la société civile par la reconnaissance de nouveaux droits et de nouvelles libertés. Fortement influencé par le constitutionnalisme de l’après-guerre (allemand et italien notamment), il se caractérisa ainsi par la mise en place d’un parlement bicaméral, la création d’une cour constitutionnelle, la reconnaissance solennelle de libertés et de droits individuels et sociaux. Il s’agissait, en fait, de franchir une nouvelle étape modernisatrice, en construisant un régime démocratique qui engendrerait une société nouvelle.

Toutefois, la mise en œuvre de cette « constitution d’architectes », pour reprendre une expression du Pr. Erdogan Teziç1illustrant les velléités réformatrices de ce texte, allait conduire à d’autres périodes d’incertitude et à de nouvelles interventions de l’armée « coup de palais » de 1971 et coup d’État de 1980). Ces développements ont, bien sûr, mis en lumière toute la difficulté du passage à la démocratie en Turquie. Dans les autres pays méditerranéens, le processus de démocratisation, bien que parfois plus tardif, a été assez linéaire. Des phénomènes de transition, ayant d’ailleurs chacun leur spécificité, ont initié une mutation profonde des pratiques politiques et sociales, amenant à une constitutionnalisation réelle et durable du pouvoir. En Turquie, depuis la Seconde Guerre mondiale, on a assisté à des cycles d’ouverture, qui ont débouché sur des crises politiques et sociales sanctionnées par des interventions militaires.

Certes, l’objectif d’établir un régime démocratique constitutionnalisé n’a jamais été abandonné, comme si la Turquie était incapable d’envisager, pour elle-même, un autre type de régime, mais ce phénomène de cercle vicieux a entamé la crédibilité du processus de démocratisation dans ce pays. En premier lieu, il a favorisé des interventions militaires, qui ont mis en cause le fonctionnement normal des pouvoirs publics et se sont accompagnées de phases de répression sévère. Sans revenir sur les conséquences des coups d’État de 1960 ou de 1982, que nous avons précédemment évoquées, ou dont nous reparlerons, rappelons que le simple « coup de palais » de 1971 se solda par la mise en place d’un gouvernement de techniciens, l’interdiction de plusieurs partis politiques, vingt-neuf mois de loi martiale et une révision constitutionnelle restreignant plusieurs libertés publiques importantes. En deuxième lieu, ce cercle vicieux a montré l’immaturité de la société politique et les faiblesses de la société civile dans le processus de démocratisation. À la fin des années soixante-dix, notamment, tandis que le fonctionnement des institutions politiques parlementaires connaissait de réels problèmes (incohérence et instabilité des coalitions parlementaires), la Turquie sombra parallèlement dans une guerre civile larvée (assassinats politiques, affrontements dans les universités, activisme de partis extrémistes...). En dernier lieu, ce cercle vicieux a abouti à une implantation durable et inédite de l’armée dans un système constitutionnalisé. Cette implantation s’est opérée essentiellement par l’instauration, au sein même de l’ordre constitutionnel turc, d’un Conseil national de sécurité (CNS) représentant la plupart des instances militaires importantes. L’article 118 de la Constitution de 1982, dans sa version initiale, précisait, notamment, que

les décisions relatives aux mesures qu’il estime indispensables en vue de sauvegarder l’existence et l’indépendance de l’État, l’intégrité et l’indivisibilité du territoire ainsi que la paix et la sécurité de la société, sont prises en considération par le Conseil des ministres de façon prioritaire.

Cette rédaction, floue quant aux limites des compétences de cette institution, était en fait très révélatrice (Tanör, 1988). Ainsi, allait-on pouvoir saisir, très concrètement, l’influence déterminante qui pouvait être celle du CNS pendant l’expérience du gouvernement Erbakan en 1996/97. Les remontrances extrêmement vives et ciblées qu’il a alors formulées au chef islamiste du gouvernement en question – sur les orientations de sa politique – ont abouti à la démission de ce dernier, consacrant un processus de coup d’État en douceur que les intellectuels turcs ont qualifié, non sans humour, de « coup d’État post-moderne ».

L’état du constitutionnalisme turc contemporain

Les réformes institutionnelles réalisées par la Constitution de 1982 (retour au monocaméralisme, réformes de l’investiture des gouvernements, renforcement des pouvoirs du président de la République) ne sont pas parvenues à assurer une stabilité gouvernementale suffisante, notamment au cours de la décennie qui vient de s’écouler. Cette carence tient moins aux mécanismes constitutionnels actuels qu’au mode de scrutin et aux partis politiques. En dépit de son souci initial de rationalisation, la proportionnelle départementale (assortie d’une barre de représentativité minimum de 10 %) employée pour les législatives n’a pas réussi à empêcher la multiplication des partis représentés au Parlement. Ce phénomène a encouragé une atomisation des forces politiques turques, qui a débouché, dans les années quatre-vingt dix, sur un recours systématique à des gouvernements de coalition, sans grande cohérence et sans grand avenir. Faut-il, pour autant, souhaiter que la Turquie s’oriente vers la mise en place d’un régime présidentiel ou semi-présidentiel ? Rien n’est moins sûr. D’une part, une telle option cadrerait mal avec la tradition constitutionnelle et politique turque qui, depuis 1946, a fait prévaloir un parlementarisme de type moniste. D’autre part, dans un pays où la pratique démocratique reste fragile malgré son antériorité, elle présenterait des risques non négligeables d’autoritarisme et de pouvoir personnel. La solution aux problèmes de stabilité du système politique turc est sans doute en l’occurrence moins institutionnelle que profondément politique (évolution des forces politiques vers plus de cohérence et de transparence) et sociale (poursuite des mutations de la société civile). La large victoire de l’AKP lors des élections législatives de novembre 2002, qui a débouché sur un parlement bipartisan (AKP/CHP), a en outre relativisé l’urgence de ce problème (Marcou, 2003). En réalité, le débat constitutionnel de fond, qui s’est engagé dans le cadre des réformes destinées à permettre à la Turquie de satisfaire aux critères de Copenhague, concerne, pour l’essentiel, la place de l’armée et les libertés fondamentales. Il s’agit en fait de sortir ce pays d’un « constitutionnalisme sécuritaire » où, malgré la présence d’un appareillage institutionnel libéral, l’armée tient un rôle de gendarme du système et où les libertés fondamentales se voient malgré tout limitées dans une partie de leur garantie.

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